编者按 5月以来，一系列国家级专项规划陆续印发实施。专项规划是什么？和总体规划是什么关系？不同专项规划之间如何衔接？近日，《中国经济导报》刊发 一组独家深度评论 ，为您详细讲述“十五五”专项规划。（左右滑动查看） 立足规划体系看专项规划 ——读懂“十五五”国家级专项规划（一） 2026年3月，“十五五”规划《纲要》正式发布。5月以来，一系列国家级专项规划陆续印发实施。面对密集出台的规划文件，很多人既关心又好奇：专项规划是什么？和总体规划是什么关系？不同专项规划之间如何衔接？读懂专项规划，首先要找到其在规划体系中的坐标定位。经过多年探索， 我国已经建立起“三级四类”的规划体系 ——“三级”，是指国家、省、市县各级规划；
“四类”，是指国家发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划。专项规划作为一种特定规划类型，最早于“十五”时期提出。编制“十五”计划时，国家计划委员会（国家发展改革委前身）组织编制了城镇化发展、能源发展、信息化发展等10个重点领域的专项规划，报请国务院原则同意后，由国家计划委员会印发。根据定义，专项规划旨在细化落实发展规划对特定领域提出的战略任务，是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。也就是说， 总体规划告诉你“国家要干什么”，专项规划告诉你“这个领域具体怎么干”。
举个例子，我国首部消费领域的国家级专项规划《扩大消费“十五五”规划》，就是将“十五五”规划《纲要》第十五章“大力提振消费”细化为6项重点任务、28条任务举措和9个专栏。—— 纵向看，专项规划也有层级高低的区分。目前已经印发的国家级专项规划中，有一批是经国务院常务会议审议通过后由国务院印发，或是经国务院批复、批准或同意后，以国函形式或由相关部门印发。这些国家级专项规划对国务院部门层面印发的专项规划具有统领和指导作用。比如，《美丽中国建设“十五五”规划》是国务院印发的国家级专项规划。
生态环境部会同其他部门印发的《生态环境监测“十五五”规划》《土壤、地下水和农业农村生态环境保护“十五五”规划》《国家应对气候变化“十五五”规划》等多项专项规划的编制依据，是“十五五”规划《纲要》和《美丽中国建设“十五五”规划》等。再如，《新型能源体系建设“十五五”规划》是经国务院同意，由国家发展改革委、国家能源局印发的国家级专项规划。两部门后续印发的《可再生能源发展“十五五”规划》《新型电力系统建设“十五五”规划》是《新型能源体系建设“十五五”规划》的配套规划，在规划文本开篇即清晰点明：依据“十五五”规划《纲要》和《新型能源体系建设“十五五”规划》等编制。
针对特定领域，不同层级的专项规划，共同构成层次分明、边界清晰、相互衔接、重点突出、内容完整的规划体系。—— 横向看，不同领域的专项规划可能支撑同一国家顶层部署。以水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等“六张网”规划建设为例。“六张网”是“十五五”时期基础设施建设的一项重要布局。国家发展改革委提到，将加强统筹协调，会同有关部门和各地方，针对每张“网”精准谋划制定专项规划或实施方案。已经印发的《城市更新“十五五”规划》在市政基础设施提升工程中部署城市地下管网建设改造，《新型电力系统建设“十五五”规划》将“着力构建主配微协同的新型电网”作为重点任务；
国家发展改革委还将印发实施现代物流领域“十五五”专项规划，推进物流基础设施系统成网。关注消费领域，就不能只读《扩大消费“十五五”规划》。我国人均GDP已经接近1.4万美元，居民消费正向发展型、品质型升级，对健康养护、休闲度假、运动健身、文化体验等服务消费需求加快释放。当下的消费市场，文旅、体育、健康、零售等业态正在深度融合。《城市更新“十五五”规划》部署老旧商圈改造、社区便民消费中心建设、历史文化街区文旅融合，《加快农业农村现代化“十五五”规划》推进“千集万店”改造提升，都是在为消费扩容提质提供空间载体与场景支撑；《旅游强国建设“十五五”规划》《体育强国建设“十五五”规划》在文旅消费、赛事经济、冰雪经济上提出任务要求；
《国民健康“十五五”规划》聚焦健康消费新赛道，部署促进健康消费专项行动……这些专项规划交织发力，构建起覆盖商品与服务、城市与乡村、线上与线下的消费促进政策矩阵。五年规划的推进，不仅是一个文本的实施，更在于通过规划体系来传导国家意志。弄清专项规划在规划体系中的坐标定位，就在读懂专项规划的路上起好了步。（上下滑动查看，下同） 国家级专项规划迎来多个“首部” ——读懂“十五五”国家级专项规划（二） 截至7月底，已经印发的“十五五”国家级专项规划中， 有三部实现了“从无到有”： 《城市更新“十五五”规划》——首部城市更新领域的国家级专项规划；《扩大消费“十五五”规划》——首部消费领域的国家级专项规划；
《疾病预防控制“十五五”规划》——首部疾病预防控制领域的国家级专项规划。“十五五”规划《纲要》明确，统筹各级各类规划编制，精简数量、提高质量。《国家级专项规划管理暂行办法》提出，能够以指导意见等形式引导发展的领域，一般不编制规划。编制国家级专项规划，原则上只限于关系国民经济和社会发展全局、需要国务院审批和核准的重大项目以及安排国家投资数额较大的领域。因此，国家级专项规划“上新”，本身就具有标志性意义。当我们拉长观察的时间维度，循着政策演进脉络，就不难理解为何这些领域被提升至全局性、基础性、战略性位置。城市更新领域， 党的十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”，并将其列为“十四五”规划《纲要》的重大工程项目；
2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，对城市更新作出顶层设计；2025年7月，新时代召开的第二次中央城市工作会议，部署了创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标；“十五五”规划《纲要》将城市更新拆解为地下管网建设改造、宜居安居水平提升、老旧街区厂区改造3项更具体的重大工程。独立编制实施《城市更新“十五五”规划》，标志着城市更新工作从试点探索、政策倡导全面转向系统化推进、制度化实施的新阶段。值得关注的是，该规划面向未来十年，同时明确了2030年、2035年的发展目标。
扩大消费领域， 2022年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，将坚定实施扩大内需战略确立为加快构建新发展格局的必然选择和战略基点，明确全面促进消费是实施扩大内需战略的重要抓手；2025年3月，中办、国办印发《提振消费专项行动方案》，作为应对经济下行压力的逆周期调节政策工具，从需求侧加大政策力度，明确提出实行城乡居民增收促进等七大行动；“十五五”规划《纲要》第十五章“大力提振消费”，将扩大消费提升到新的战略高度。适应“十五五”时期消费发展形势和阶段性特征， 独立编制实施《扩大消费“十五五”规划》，标志着促消费逻辑的根本性转变，深刻体现了惠民生和促消费、投资于物和投资于人的紧密结合。
疾病预防领域， 2015年10月，党的十八届五中全会提出，推进健康中国建设目标；2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，成为我国首个健康领域中长期战略规划；2021年5月，国家疾病预防控制局正式挂牌成立，标志着我国公共卫生体系改革迈出关键一步；2024年5月，国家疾病预防控制局等10部门联合印发《全国疾病预防控制行动方案（2024—2025年）》，部署十大具体行动方案；“十五五”规划《纲要》对强化公共卫生能力作出系统部署；2026年7月，经国务院批复，国家疾病预防控制局、国家发展改革委等7部门联合印发 《疾病预防控制“十五五”规划》，按照多病同防思路，提出加强呼吸道传染病防控等六大任务。
还有些延续编制的国家级专项规划，通过名称上的调整，进一步强化国家战略意图。比如，就业领域的国家级专项规划，此前编制的是促进就业规划。2018年召开的中央经济工作会议首次提出“实施就业优先政策”。“十五五”规划《纲要》要求“构建就业友好型发展方式”“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”。《实施就业优先战略“十五五”规划》 是首个以“就业优先”命名的国家级专项规划，折射出就业从政策工具向宏观优先的定位升级。再比如， 《新型能源体系建设“十五五”规划》 是我国首个以“新型能源体系建设”为主题的五年规划。2022年10月，党的二十大首次提出“加快规划建设新型能源体系”。
从“十二五”“十三五”时期的能源发展规划，到“十四五”时期的现代能源体系规划，再到“十五五”时期的新型能源体系建设规划，每一次规划名称的调整，都对应着发展形势的变化和规划目标的升维。“十五五”规划《纲要》提出16个“强国”建设目标，还提出建设数字中国、健康中国、美丽中国、平安中国。这在国家级专项规划的名称上也有所体现。《体育强国建设“十五五”规划》 是我国首个以“体育强国”为主题的国家级专项规划。过去编制的是体育发展规划，此次也是体育领域规划首次纳入国家级专项规划。“体育强国”最早提出于1983年。党的十九届五中全会作出到2035年建成体育强国的战略部署。“十五五”时期，我国正式开启从世界体育大国、奥运强国迈向体育强国的新征程。
《旅游强国建设“十五五”规划》 是我国首个以“旅游强国”为主题的国家级专项规划。过去编制的是旅游业发展规划，同属于国家级专项规划。建设世界旅游强国最早提出于2000年。2024年5月，习近平总书记对旅游工作作出重要指示，强调“加快建设旅游强国”。此次规划名称中的“强国”，与“十五五”规划《纲要》新增的“旅游强国”建设目标直接呼应。今年4月，国家发展改革委对外提到，聚焦到2035年基本实现社会主义现代化目标，编制数字中国、美丽中国等领域的国家级专项规划。《美丽中国建设“十五五”规划》 是我国生态环境领域编制的第十一个五年规划，也是第一个以“美丽中国”命名的五年规划，标志着生态环境保护从污染防治攻坚战向全面推进美丽中国建设整体跃升。
尚未发布的数字中国建设“十五五”规划，也将成为我国数字经济领域第一个以“数字中国”命名的五年规划。抓住专项规划要领，不妨从“五看”着手 ——读懂“十五五”国家级专项规划（三） 从城市更新到农业农村现代化，从教育发展到就业优先，从扩大消费到国民健康……一份份国家级专项规划给出“十五五”时期特定领域发展的时间表、任务书和路线图。然而，这些规划文件往往篇幅不短、专业性强。当我们拿到一份专项规划，如何快速抓住要领？可以从“五看”着手，按图索骥，既能快速把握核心要义，又能读出文本背后的政策深意。一看发文形式。目前已印发的“十五五”国家级专项规划，发文形式可分为四类： 第一类是国务院常务会议审议通过后，由国务院直接印发。
《城市更新“十五五”规划》《实施就业优先战略“十五五”规划》《教育发展“十五五”规划》《美丽中国建设“十五五”规划》等多部国家级专项规划，均属此类。第二类是国务院批复后以“国函”形式印发，或由国务院相关部门印发。比如，《扩大消费“十五五”规划》直接以国函形式印发；《体育强国建设“十五五”规划》《疾病预防控制“十五五”规划》等，是经国务院批复后，由相关部门印发。这类规划都有国务院以“国函”形式的单独批复。第三类是经国务院批准或同意后，由国务院相关部门印发。这类专项规划会在发文通知中点明“经国务院批准”或“经国务院同意”。
比如，《循环经济发展“十五五”规划》《新型能源体系建设“十五五”规划》《国家气象灾害防御规划（2026—2030年）》等。第四类是由国务院相关部门印发的专项规划。比如，中国民航局、国家发展改革委、交通运输部联合印发的《民用航空发展“十五五”规划》；中国气象局联合国家发展改革委印发的《全国气象发展“十五五”规划》等。二看规划依据。国家级专项规划开篇大都会表明：依据“十五五”规划《纲要》编制。这绝非套话，而是点明专项规划与总体规划之间关系——专项规划是总体规划在经济社会发展特定领域的延伸和细化，起到补充完善总体规划的作用。细分领域的专项规划，规划依据也会列明对应大的领域的国家级专项规划。
比如，生态环境部会同其他部门印发的生态环境监测、国家应对气候变化、生态保护等多部专项规划，依据“十五五”规划《纲要》和《美丽中国建设“十五五”规划》等编制。再比如，国家发展改革委、国家能源局印发的可再生能源发展、新型电力系统建设、煤炭工业发展等专项规划，依据“十五五”规划《纲要》和《新型能源体系建设“十五五”规划》等编制。读专项规划，还应关注其与最新立法成果的呼应。比如，生态环境部等六部门印发的《固体废物污染防治“十五五”规划》的编制依据中，明确列入了2026年8月15日起正式施行的生态环境法典。再比如，《全民健身计划（2026—2030年）》的编制依据是新修订的体育法。
新体育法自2023年1月1日起施行，将1995年颁布的体育法的第二章“社会体育”章名修改为“全民健身”。此前，《全民健身计划（2021—2025年）》的编制依据是《全民健身条例》。三看规划目标。专项规划文本会在“总体要求”部分，以“定性+定量”的方式给出规划目标。大多数专项规划文本会在“专栏1”以表格列出该领域的主要指标。当然也有例外，如《扩大消费“十五五”规划》就是采用定性表述蕴含定量要求的方式，提出2030年社会消费品零售总额达到60万亿元左右的目标。规划指标是规划远景的浓缩，通过将宏观指标转化为可测量、可分解、可考核、可问责的量化指标，实现对规划的具象化引导。
对于规划指标，可以从以下维度加以把握： 看指标分类，是约束性指标还是预期性指标。约束性指标是政府必须履行的责任，具有强制性；预期性指标则体现政策导向，主要依靠经营主体的自主行为实现。比如，《加快农业农村现代化“十五五”规划》设置了15项主要指标。其中，“粮食综合生产能力”“农产品质量安全例行监测总体合格率”是约束性指标，其他均为预期性指标。看与“十五五”规划《纲要》的呼应关系。《实施就业优先战略“十五五”规划》10项指标中，“城镇调查失业率”“全员劳动生产率增长”“劳动年龄人口平均受教育年限”等，均在《纲要》20项主要指标之列；
而《城市更新“十五五”规划》从居住品质、公共服务、人居环境、基础设施等方面设置10项主要指标，这10项指标就不在《纲要》主要指标之列。更重要的， 看基期值与目标值的差距。对比2025年基期值和2030年目标值，就能直观感受到未来五年该领域的发展跨度。有些指标看似增幅不大，但基数庞大，绝对增量惊人；有些指标看似目标很高，实则年均增速温和。四看任务举措。任务举措是专项规划文本的主体部分，篇幅最长、内容最实。比如，《城市更新“十五五”规划》对标创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标，部署了6方面重点任务。
同时，通过专栏形式列出了“好房子”建设改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设扩面体质增效、老旧街区厂区改造提升等14项重大工程和行动。读专项规划，不仅要看任务举措，还要关注排序上的变化。比如，《扩大消费“十五五”规划》将“促进服务消费提质惠民”排在“推动商品消费扩容升级”前面，位列六大重点任务之首。从发展趋势看，服务消费增长将持续快于商品消费增长，服务消费占居民消费的比重持续提升。排序之变，体现了对消费规律的深刻把握，也预示着未来政策资源将向文旅、养老、托育、健康等服务消费领域倾斜。需要提醒的是，大家往往更容易聚焦专项规划里的“新提法”，那些被反复重申和强调的表述有时反而更重要；
大家往往更关注规划专栏部署的重大工程和行动，相关改革举措“牵一发而动全身”的作用也不应被忽视。五看官方解读。专项规划发布后，牵头部门通常会第一时间以部门答问、专家署名文章等形式发布解读，权威性较高。比如，《体育强国建设“十五五”规划》印发后，国家体育总局政策法规司及时发布解读，介绍了规划出台背景、基本框架、指标设置，以及在推动体育重点领域工作方面的具体部署，还特别讲到了专项规划与总体规划如何从六个方面进行衔接。同时，可以关注国务院新闻办公室围绕相关专项规划解读召开的新闻发布会和政策吹风会。这些新闻发布会，往往会提供规划文本之外的增量信息，有助于我们更好地理解规划的背景、编制的核心考量与实施的要素保障。
比如，2026年6月8日的国务院政策例行吹风会，国家发展改革委等四部门有关负责人解读《城市更新“十五五”规划》；再比如，2026年6月26日的国新办新闻发布会，国家发展改革委、国家能源局有关负责人解读《新型能源体系建设“十五五”规划》。此外，国务院部门召开的例行新闻发布会，也是获取专项规划编制以及实施动向的重要窗口。2026年5~7月，国家发展改革委连续3场月度新闻发布会都回应了“六张网”规划建设的议题，将相关内容放在一起看会很有收获。规划文本是静态的，但规划从“纸面”到“地面”的过程是动态的。读懂专项规划，不能止步于规划文本本身，还应持续关注规划印发后的配套文件出台情况，以及规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估。
毕竟，规划的生命力在于实施。谈专项规划时，需要避免这些“误区” ——读懂“十五五”国家级专项规划（四） 今年5月以来，一系列“十五五”专项规划接连印发。大江南北，线上线下，各界都在热议这些既是“国事”也是“家事”的顶层设计文件。讨论声中，也难免夹杂一些误读。这样一些概念上和认识上的“误区”，需要留意和避免： ——不是所有领域都需要编制国家级专项规划。厘清相关误区，要先从“国家级专项规划”的定义说起。2007年，国家发展改革委印发的《国家级专项规划管理暂行办法》作出界定： 国家级专项规划是指国务院有关部门以经济社会发展的特定领域为对象编制的、由国务院审批或授权有关部门批准的规划。
2018年，中共中央、国务院印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》进一步明确，国家级专项规划原则上限定于关系国民经济和社会发展全局且需要中央政府发挥作用的市场失灵领域。“特定领域”“原则上限定于”这样的表述，意味着不是经济社会所有领域都需要编制国家级专项规划，需要首先根据某领域的特点研究确定是否需要编制规划。《国家级专项规划管理暂行办法》还明确，能够以指导意见等形式引导发展的领域，一般不编制规划。国家级专项规划的编制原则上应限于以下领域：关系国民经济和社会发展全局的重要领域；需要国务院审批或核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域；涉及重大产业布局或重要资源开发的领域；法律、行政法规和国务院要求的领域。
“十五五”规划《纲要》在“形成统一规划体系合力”部分也要求“统筹各级各类规划编制，精简数量、提高质量，加强规划间衔接协调，防止规划过多过滥、缺乏实效”，再次印证了国家级专项规划并非多多益善。——国务院有关部门编制印发的专项规划不全是国家级。目前已经印发的数十份“十五五”专项规划，不全是国家级。由国务院直接印发的专项规划，或者经国务院批复、批准或同意，由相关部门印发的专项规划，可以确定是国家级。举个例子，《“十四五”体育发展规划》未纳入国家级专项规划，《体育强国建设“十五五”规划》系体育领域的规划首次纳入国家级。在发文形式上，前者是国家体育总局直接发布，后者是经国务院批复后、由国家体育总局发布。
在国家发展改革委组织编写的《“十三五”国家级专项规划汇编》中：能源领域只收录了《能源发展“十三五”规划》。“十三五”期间印发的风电发展、太阳能发展、生物质能发展、可再生能源等14个专项规划都只是国家级专项规划的配套。值得一提的是，《“十三五”国家级专项规划汇编》中录入了《全民健身计划（2016—2020年）》。据此判断，《全民健身计划（2026—2030年）》也是国家级专项规划。从发文形式来看，这份专项规划是经国务院常务会议审议通过后、由国务院印发的。同样，文件名中没有直接体现“‘十五五’规划”的《国家气象灾害防御规划（2026—2030年）》，也是经国务院批准、由中国气象局印发的国家级专项规划。
——指导意见、行动方案和专项规划不能混为一谈。先来看指导意见和专项规划的区别。以品牌建设领域为例。2022年8月，国家发展改革委等7部门联合印发的《关于新时代推进品牌建设的指导意见》，提出总体思路和到2025年、2035年的发展目标，还明确了重点任务和组织保障。但这份政策文件不属于专项规划。品牌建设归根到底要靠市场机制，靠千千万万经营主体的主动作为，政府的作用更多是创造条件、搭建平台、优化环境，符合“能够以指导意见等形式引导发展的领域，一般不编制规划”的管理原则。再来看行动方案和专项规划的区别。以消费领域为例。
2025年3月，中办、国办印发的《提振消费专项行动方案》，是作为应对经济下行压力的逆周期调节政策工具，更偏向短期攻坚、精准施策，聚焦当下堵点快速见效。今年7月，以“国函”形式印发的《扩大消费“十五五”规划》则是国家级专项规划，更侧重系统性、长效性的制度安排。需要注意的是，《“十五五”碳达峰行动方案》印发以来，经常被误认为是国家级专项规划。这份行动方案虽由国务院印发，但在类型上并不属于专项规划。（中国发展改革报社评论员 付朝欢） END
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